第二章：二、法律、法规及政策环境

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(一）管理体制

1.电信监管部门

我国电信行业监管问题一直受到政府和社会的广泛关注。2008年3月11日，十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议，国务委员兼国务院秘书长华建敏发布了关于国务院机构改革方案的说明。说明中指出，组建工业和信息化部，加快走新型工业化道路的步伐。从此，运行10年后的信息产业部将并入新成立的工业和信息化部。信产部现有职能将整体并入工业与信息化部，信产部目前管理通信业的职能也将并入新组建的工业与信息化部。

此前，工业行业管理由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部分别负责，管理分散，不利于工业的协调发展。为加强整体规划和统筹协调，有必 要对相关职责进行整合，组建工业和信息化部。将国家发改委的工业行业管理有关职责、国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责、信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入该部。2008年6月29日，工业与信息化部正式挂牌成立。

工业和信息化部的主要职责主要有6项：拟订并组织实施工业行业规划、产业政策 和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全。工业和信息化部下设通信发展司、电信管 理局、通信保障局、无线电管理局、信息化推进司、信息安全协调司等部门。

2.监管特征

我国电信行业监管最主要的特征是非对称管制。所谓非对称管制（Asymmetrical Regulation)，是指政府管制部门对处于不同市场条件下的电信经营者予以区别对待，制定有利于新电信运营商的倾斜政策和法规，在一定时期内，人为地制约处于支配地位 的电信经营者对市场的控制力，而放宽对新电信经营者或处于非支配地位的电信经营者的管制，以达到进入电信市场的所有经营者能公开、公平竞争的目的。

非对称管制广泛存在于中国电信管制的方方面面。比如在资费管制上，联通的移动 业务和固话业务享有一定幅度的优惠。但非对称管制的负面作用也相当明显：使市场价格杠杆失效、影响企业投资决策和消除了对创新的激励等。由于市场竞争尤其是替代竞 争的发展，非对称管制已经失去其作为促进有效竞争手段的作用，而更有可能演变为阻 碍竞争的因素。目前，某些非对称管制政策已不再执行，比如电信重组和3G牌照发放后，原有的只能运营移动业务或只能运营固网业务的运营商已经具备全业务运营能力。其根本原因在于，移动通信已经有了很大的发展，特别是其网络和用户资源增长很快，移动运营商有足够的力量与固网运营商展开基于网络设施的竞争。更一般地讲，经过这些年电信竞争的发展，形成全业务运营商竞争格局的条件已经具备。

在我国电信业进入政企分离之后的全面竞争时期，电信管制的目标已经从以市场监管为主，兼顾产业发展和消费者利益转向为以人为本，维护消费者利益成了电信监管的首要任务。无论是要求短信互联还是力促普遍服务以及鼓励运营商业务创新，无不体现出以人为本、谋求消费者权益最大化的特征。

(二）行业规划

对于电信业，《信息产业“十一五”规划》（以下简称《规划》）提出的主要发展思路是：大力推进“二网融合”着力提高业务和技术创新能力，从基于网络的简单服务向多媒体、综合信息服务转变，推动行业的战略转型。具体经济目标如下：

经济发展目标：对于经济发展目标，《规划》指出：到2010年，我国信息产业总收入达到10万亿元，年均增长17.6%。其中，电信业收入达到8860亿元，年均增长7.6%；电子信息产业销售收入达到9万亿元，年均增长18%;

服务水平目标：到2010年，全国电话用户总数达到10亿户，其中固定电话用户数达到4亿户，普及率30部/百人，移动电话用户达到6亿户，普及率45部/百人。互联网网民人数达到2亿，普及率15%。基本实现“村村通电话，乡乡能上网”。

在“走出去”方面，《规划》指出，到2010年，海外电信业务市场份额进一步扩大，基础电信运营企业的管理能力和竞争能力大幅度提升，形成一大批具有竞争活力的增值 业务运营企业；

可以预见，电信业在这一总纲的指导下，将在五年内发生一系列深刻变化，许多难点问题将得到解决，行业的竞争格局将更加优化，新技术将快速发展，并推动全行业向综合信息服务转变。

1.政策体制难点逐一攻克

电信业的健康发展离不开政策的规范和引导。在《规划》中，电信业此前的诸多体制性难点问题，都成为“十一五”期间要攻克的目标，全行业将得到政策更有力地支持:
(1)《电信法》将尽快出台；（2)运营商将引入非公资本；（3)普遍服务基金将成立。

2.在竞合中求发展

一个有序而均衡的竞争格局是电信业的当务之急。在这方面，《规划》的内容包涵二个层次，内部竞争的均衡、内外竞争的均衡，以及产业链不同主体的均衡发展：（1) 运营格局将重新确立；（2) “走出去”将继续加快；（3)增值企业将有大发展。

3.技术以点带面加快创新

“十一五”期间，电信技术将继续呈现快速发展之势，更多自主创新技术的诞生将进一步提升我国总体的科技实力：（1)TD-SCDMA从应用走向成熟；（2）IPv6逐步替代 IPv4； (3) “三网融合”将有实质进展。

截至2008年，全国通信业务收入9100.1亿元，其中，电信业务收入8139.9亿元，移动通信电话用户累计达到64123.0万户，移动电话普及率48.5部/百人，固定电话用户合累计为34080.4万户，固定电话普及率达到25.8部/百人，互联网宽带接入用户达到8342.5万户，已通固定电话的行政村比重99.7%。

基本实现了《规划》中的经济发展目标和服务水平目标。由于移动电话对固定电话 显著的替代作用，固定电话用户数呈下降趋势，而移动电话用户数已超过《规划》的发展目标，此外，电信行业实现重组，运营商获得3G牌照，我国的电信行业正快速走向成熟。

(三）行业政策

1.深化电信体制改革，进行电信业重组

2008年5月24日，工业和信息化部、国家发展改革委以及财政部联合发布《关于深化电信体制改革的通告》，启动新一轮电信重组。

此次电信业重组和改革对我国电信行业竞争格局及新技术的发展将产生重要影响。通过此次重组，将形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体，竞争对手实力更加均衡；新的中国移动、中国电信和中国联通开展全业务运营将面临不对称管制政策，这将对弱势运营商发展起到扶持作用，弱者发展速度将加快，强者发展将趋稳，一定程度上将改善目前严重失衡的竞争架构。

中国电信建设市场一次新的启动，对通信设备制造业来说是个好消息，尤其是3G 设备制造商。三部委公告明确指出，改革重组与发放3G牌照相结合，重组完成后发放3G牌照。这将大大刺激3G产业链的发展和成熟，3G设备制造商应积极准备，以期更好 地争夺和分享中国3G建设启动带来的市场盛筵。

2.相关部委合作推进三网融合

2008年1月1日，国办于发出《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》（国办发[2008]1号）。通知批准了由国家发展改革委、科技部、财政部、信息产业部、税务总局、广电总局共同制定的《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》（以下简称“若干政策”)，规定自发布之日起30日（即2月1日）后实施，由上述六部委负责解释并共同推进贯彻落实。

“若干政策”和2007年底出台的《互联网视听节目服务管理规定》，是在政府规制方面结束了1999年“82号文”设置的广电与电信交叉进入的行政壁垒，非常明确地在政策上从原来的禁止改为支持和鼓励，这必将对我国“三网”融合的实践起到积极的推动作用。但要加快三网融合业务的发展，政策与监管方面还有很多的工作要做。因为三网融合业务要更快地发展，需要广电和电信企业的通力合作，也需要适应融合业务发展的监管机构的融合。但现在看来，国内电信和广电业务的分业监管还将在较长时间内继续。

3.规范和调整电信资费

当前，电信资费的管制框架由一系列法律、法规和部门文件组成，主要分三个层次，第一层为《价格法》，第二层为《电信条例》，第三层为一些部门文件。电信资费管制框架的详细组成情况如下图所示。

电信资费管理是信息产业工作重点之一。工信部2008年继续推进电信资费管理改革，完善在政府宏观调控之下主要由市场竞争的机制，实行上限管制外，逐步实现由经营者自主确定。

2008年1月7日，原信产部公布新的《互联网交换中心网间结算办法》（信部电 [2007]557号），自2007年12月1日起施行。《互联网交换中心网间结算办法》（信部电 [2006]648号）同时废止。根据新办法计算的结算费用较原有结算费用大幅下降六成，将直接减少运营商的相关费用支出。拉低结算费用最受益的主要是联通、铁通等缺乏骨干网和海外出口的中小运营商。

2008年2月13日，国家发改委和原信产部联合对外公布了降低手机国内漫游通话费上限标准的最终方案。降低移动电话国内漫游通话费上限标准对两大移动运营商营收影响有限，但势必使得移动对固定电话的替代效应加剧，固网运营商市场竞争力更显弱 势，将使电信市场失衡问题更加严重。

2008年2月14日，原信产部下发《关于规范电信资费方案管理的指导意见》（信部清[2008]81号），指出我国电信资费设计和宣传环节中仍存在比较突出的问题。为方便用户比较和选择，电信企业在同一本地网营业区（或业务区）内，可供用户选择的同一网络的资费方案原则上不超过10种。

2008年4月2日，工业和信息化部下发通知，决定自5月1日起调整普通固定电话 临时短期租用等业务的资费管理方式，将普通固定电话、市内用户中继线、窄带ISDN、分组交换、话音（音频）电路、数字数据电路（DDN)、数字电路和帧中继等业务的临时短期租用收费由政府指导价改为实行市场调节价。普通固定电话临时短期租用收费等业务资费管理方式的改变，将有助于电信资费的进一步降低。因为，电信资费采用政府指导价的一个作用是避免价格战和恶性竞争，而资费管理方式进行调整后，一些低端、技术含量较低的电信业务项目资费将出现下降，各大电信运营商将根据自己的经营行为，制定相关的资费政策。

4.外资进入电信业门槛有所降低

2008年9月10日，国务院办公厅公布了《国务院关于修改〈外商投资电信企业管理规定〉的决定》，该规定自公布之日起施行。根据修改后的《规定》，从即日起，外商在中国投资电信企业，经营全国的或者跨省、自治区、直辖市范围的基础电信业务的，其注册资本最低限额为10亿元；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额为1000万 元。与之前规定相比，外商在中国投资电信企业的注册资金门槛将降至原来的一半。但是，外资投资中国电信产业的真正门槛在于合资企业的股权比例上限问题，此次《规定》的出台，更多的是一种象征意义。根据中国加入WTO的市场放开规划，外资投资或合资基础电信运营商的股权比例最高为49%。而这一门槛短期内不会被打破。虽然“20亿元 的投资门槛降低至10亿元”相比于电信产业领域内动辄上百亿元的投资显得作用并不大，但《规定》的出台有政策引导的作用，有助于外资投资中国电信产业。

5.原信产部出台互联网互联互通管理政策

《互联网骨干网网间通信质量监督管理暂行办法》（信部电[2008]113号，以下简称 《办法》）于2008年3月15日正式施行。随着互联网的迅猛发展，互联网互联互通问题逐渐成为电信监管的重点，网间通信质量引发了互联网用户的申诉，也受到社会普遍关注。为了适应国家信息化深入发展的新形势，需要综合利用行政、技术、经济等多种监管手段，重点解决互联网互联互通突出矛盾。因此《办法》的出台有着极其重要的意义。 《办法》有利于规范网间通信障碍处理，保障互联网骨干网网间通信畅通。

6.普遍服务政策

2008年，各家基础电信企业用于村通工程和农村信息化建设方面的工程直接投资达 到122亿元。

自然村、行政村通电话方面：2008年，全年共为30996个20户以上的无电话自然村新开通电话，全国通电话自然村的比重达到92.4%;为1322个无电话行政村新开通电话，全国通电话行政村的比重达到99.7%;还为新疆、黑龙江等地1047个建设兵团连队 和林场矿区新开通电话。

农村互联网建设方面：2008年，全年共为593个乡镇提供上网接入、601个乡镇开通宽带，目前全国98%的乡镇能上网、95%的乡镇通宽带，全国有27个省份已经实现“乡乡能上网”。2008年，全年共为12364个行政村开通互联网，全国能上网的行政村比重达89%，已有19个省份基本实现行政村“村村能上网”。

农村信息服务方面：适农业务和平台推广迅速，农村信息化步伐不断加快。“农信通”、“农民用工信息平台”、“信息田园”等农村综合信息服务平台得到进一步完善和扩大。“乡乡有网站”项目已在安徽等8个省份试点，免费建成乡镇政府网站1600多个，免费培训乡镇信息员2000余人。宁夏、四川等近10个省份推行了县信息中心、乡信息站、村信息员的农村信息网络模式。部分乡村通过“通信光电缆+机顶盒”方式，在一条线路上实现了电话、互联网和广播电视的共享传送。

(四）政策发展趋势

1.全业务经营

电信重组，3G牌照发放等一系列问题的明朗化导致2008年电信行业出现全业务的市场格局，这对未来电信运营市场将产生深远影响。

实施电信运营商全业务经营是国家发改委2008年关于电信体制改革的重点工作内容。之所以要实施全业务经营，目的就是要解决当前电信市场结构失衡的问题，通过给中国电信、中国网通发放全业务许可，使固网运营商可以在同等的资源条件下，在增量市场上与中国移动展开公平竞争，从而彻底改变电信市场结构失衡的状况。

2.不对称监管影响未来运营格局

对2009年，甚至以后相当长一段时间电信运营格局走势的判断，离不开对电信业不对称监管措施影响的判断，重组完成的情况下，不对称监管政策已经成为市场关注的 焦点，也是分析运营商和设备商未来业绩走势必须涉及的一个环节。

我国电信市场的监管模式是，在逐步配套的法律法规体系下实施以政府行业主管部门为主的监管模式，具体的由行业主管部门联合国资委、宏观调控等部门对电信行业实施直接监管，行业协会的影响很小，属于一种政府监管模式。政府监管最根本的目标是打破市场垄断，促进有效竞争，满足用户需求。促进有效竞争的方式是多样的，我国的政治经济文化特点决定了目前不可能完全按照西方所谓纯市场化的方式对电信行业实施监管。

从通常监管模式的转变过程看，在西方，电信市场竞争初期通常采用资费管制、市场准入等机制作为关键的调控手段，到了市场竞争较充分的时候则采用反垄断的手段。而在我国，监管工具不仅包括经济类的工具，比如说资费管制、市场准入，同时要管投资，也就是共建共享。监管机构管运营商的投资行为可能在西方是不多见的，因为投资应该是运营商自身的企业行为。但是，目前国内的三家运营商都是国有控股企业，作为最终控股股东的国资部门通过优化配置资源来改善市场竞争环境，管投资是一个非常好的切入点。所以，在未来相当长的一段时间，共建共享将会成为政府监管的重点之一。

未来可能出台的各种不对称监管措施预计基本上都是针对中国移动的，而中国移动正在建设TD网络，未来的措施都将会与中国移动建设TD的问题存在着千丝万缕的联系。后面对各种不对称监管措施的判断都基于一个假设，就是由于中国移动在建设TD网络方面成效显著，相当于已经得到了一定的不对称监管，监管层在实施的其他措施时候充分的考虑了这一因素。可能实施的不对称监管措施有多种，工信部已经表现出来的对电 信业的监管力度远远大于原来的信息产业部，在未来，特别是2009年进一步出台部分 不对称监管措施的可能性很大。这些措施从实施的可能性角度看可以分为四类：第一类是已经开始实施或者还在实施的措施，比如共建共享、运营商差别定价；第二类是实施可能性很大的措施，比如单向携号转网，运营商的资费管制；第三类是实施可能性不大的措施，比如单向网间携号漫游，运营商市场份额限制；第四类是一些非市场化的措施， 比如行政干预，组织考核。

虽然不对称监管措施主要是针对中国移动的，在于打破中国移动的一家独大。但是政策的实施也不是一成不变的，第四类是一直在做，并且未来相当长时间都会做，在某些情况下还可能处于主导作用的措施。不过由于其不是传统意义上的不对称监管措施，无法判断其未来具体会采取的形式，因此，将对前面的三类进行进一步分析。

虽然不对称监管可以打破中国移动一家独霸的市场运营格局，也应该看到，不对称监管有时候也会对弱势运营商中国电信和中国联通产生消极影响，弱势运营商为了能够长期享受监管部门的优惠政策，本身就没有与主导运营商进行激烈竞争的意愿，从而更加难以形成有效的市场竞争。因此，任何的不对策监管措施都是在一段时间内有效的， 一旦市场进入均衡状态，那些不适合市场发展的措施就应该取消或者废止。

3.电信监管政策导向

2009年，我国在金融危机的国际经济环境下，在技术和业务加速融合的行业背景下，在全业务市场竞争全面展开的市场环境下，电信监管政策将发挥更大的作用，主要工作将集中以下方面：（1）配合政府经济复苏计划，管制机构出台激励宽带发展措施；（2）基础设施共建共享政策细则出台；（3）电信资费监管的重点转向价格监测和行为监管； （4）拟定推动我国运营商展开健康竞争的非对称管制政策。